钱天国

《光明日报》( 2022年08月13日 05版)

【资政场】

牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,推动大江大河流域生态环境保护和高质量发展,是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。当前,流域内生态共治、环境共保、联动发展的格局正在逐步形成,但生态环境硬约束机制仍不够健全,流域生态环境治理的法治化程度仍然不高,迫切需要加强顶层设计和制度供给,在法治轨道上推进流域生态环境治理体系和治理能力现代化。

2021年3月1日起施行的长江保护法,是我国第一部流域法律。水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法、长江河道采砂管理条例、太湖流域管理条例、黄河河口管理办法等法律法规和规章,也是流域生态环境治理的重要依据。打造“海晏河清”的流域生态环境,就应当遵循科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的基本理念和路径,为统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理提供全方位的法治保障。

一是立足整体性,加强流域生态环境治理的良法供给。良法是善治之前提。当前,既要推进长江保护法此类特别法立法实践,用“一条流域一部法律”解决特殊性问题,又要加大流域管理领域一般法的立改废释力度,形成解决普遍性问题的良法方案。

从当前流域生态环境治理的痛点来看,特别需要加强三个方面的立法供给:首先是流域管理体制机制的法治形塑。立足于流域管理的统一性、全局性和系统性,对流域统筹管理和统一协调的体制机制进行法治化塑造,妥善处理上下游、左右岸关系,实现治理的有效协同与整合。其次是各方行为和权利义务的法治规范。聚焦流域生态环境治理涉及的利益关系和矛盾焦点,科学界定各方主体权利义务关系和职责体系,对影响流域生态治理的各类行为进行规范,完善流域生态补偿、水污染防治和水资源节约集约利用等制度。最后是区域生态治理的立法协同。我国实行流域和区域相结合的治水体制和方针,流域内各区域单元往往根据本地实际开展地方立法。因此,需要以法治统一为原则推进区域立法协同,避免出现流域生态环境治理的“法治洼地”和“公地悲剧”。

二是立足协同性,构建流域生态环境治理的严格执法体系。流域的自然属性和社会属性,决定了传统的区域执法模式容易产生执法标准不统一、执法监管有盲区、执法数据难贯通等老大难问题。其根本出路就在于按流域设置执法机构,并构建协同执法体系、实行跨区域执法。中央全面深化改革领导小组审议通过的《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》指出,按流域设置环境监管和行政执法机构,将流域作为管理单元,统筹上下游左右岸,理顺权责,优化流域环境监管和行政执法职能配置,实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法,提高环境保护整体成效。国务院印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》强调联防联控,强化联动执法,形成执法合力。

可见,国家顶层设计的指导思想非常明确,就是要整合流域内执法力量,以整体政府理念强化各区域执法协同,提升执法绩效。尤其要打通流域内各行政主体之间的执法监管数据,打破形形色色或显性或隐性的各类数据烟囱、信息孤岛。同时,要加大对严重影响流域生态的工业污染、农业面源污染、城乡生活污染、矿山污染等重点领域的执法力度,用严格执法护卫绿水青山。

三是立足保障性,发挥司法维护生态公共权益的护航功能。在流域生态环境治理上,司法的功能不仅是解决纠纷和争议,还在于保障流域的整体生态公共权益。为此,应当从体制机制、追责路径、保障力度等方面着手,构建流域生态秩序司法保障的新格局。

在体制机制方面,继续探索设立跨行政区划的专门环境资源法院(法庭),对生态环境案件实施集中管辖与专业化审理;大力推行生态环境领域民事、行政、刑事案件“三合一”审判机制,形成对流域生态环境的司法保护合力。在追责路径方面,综合运用刑事、行政、民事三种责任形态,充分发挥公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的作用,着力解决广泛存在的“企业污染、群众受害、政府买单”现象,完善惩罚性赔偿制度。在保障力度方面,贯彻最严格制度最严密法治,强化流域生态环境违法的司法惩戒,解决流域生态环境违法成本低的突出问题。

四是立足多元性,推进流域生态环境治理公众参与的法治化。流域生态环境治理是一项公益与私益交织、科学与民意共存、法律与政策并行、决策与执行连贯的系统性工作。需要大力培育企业和公众的法治和生态文明素养,为公众参与流域生态治理提供有效激励,推进各类自愿性、自发性环境治理协议和治理行动的开展。

具体而言,需要在制度上细化公众参与的主体、方式、密度、时机和效力,将流域生态环境受益方代表、社区代表、用水户代表、社会团体等纳入参与主体,在生态环境治理重大决策、流域水量分配、生态补偿等多个场域引入各种形式的公众参与。对公众提出的意见,应当要求行政机关作出必要反馈并向社会公开。通过推进公众参与的法治化,促进流域生态环境的共建共治共享。

(作者:钱天国,系浙江工商大学法治浙江研究院研究员)