编者按

中共中央政治局10月16日召开会议，审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。会议强调，要突出重庆、成都两个中心城市的协同带动，注重体现区域优势和特色，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。川渝如何全面落实党中央决策部署，推动成渝地区双城经济圈建设重点突破、加快成势？《思想周刊》邀请12位专家建言献策，分两期刊载对话录，敬请垂注。

杨伟民对川渝地区的熟稔，让人印象深刻。

近日，这位全国政协常委、经济委员会副主任、中央财经领导小组办公室原副主任在北京接受了四川日报全媒体记者专访。采访中他不时谈到一些具体数字，像四川每万人拥有企业数量；为说明一个观点，他甚至会拿四川砂石产业现状来举例……杨伟民解释说，自己来过四川多次，对情况有所了解。

这让他在谈起成渝地区双城经济圈建设时，能有不一样的广度与深度。

□四川日报全媒体记者 熊筱伟

一个要点：推进一体化发展

成渝地区双城经济圈和长三角类似，要点都是“一体化”。关于一体化，现在大家可能觉得就一定要物理空间连成一体，这是错误的。

更重要的是去打通“软环境”，公共服务、空间规划等方面都一体化了，才是真正的一体化

记者：和京津冀等其他国家区域发展战略比较，成渝地区双城经济圈建设有什么特点？

杨伟民：党的十八大以后中央提出京津冀协同发展，它的要点在“协同”；长三角一体化发展，要点在“一体化”——和京津冀相比，上海和周边地方发展水平相对更均衡，具备实现一体化发展的条件；建设粤港澳大湾区，要点则是“规则对接”。

成渝地区双城经济圈和长三角类似，要点都是“一体化”。当然也有不同，两地最典型的特点就是“两根大烟囱，周边一片平地”。从经济发展角度讲，成渝主城区周围有发展程度接近的地方吗？没有。两个主城区就像两根烟囱，高高矗立。

不仅这样，成渝之间还存在各种分割的情况，这样会损失效率。如果大家为了把好项目招到自己这里，不惜采取一些特殊政策、制造政策洼地，这对两地来说不是好事。政策洼地背后是什么？是当地的成本，是用低地价、零地价甚至负地价方式去延揽企业，其实把自己资源给浪费掉了。

所以成渝地区双城经济圈建设，其实就应该像长三角地区那样推进一体化发展，一方面要让两根“烟囱”更好协同，让当地经济发展得更好一些；另一方面要让它们更好带动周边地区发展，缩小“平地”和“烟囱”之间的高度差。虽然不可能完全一样，但至少要在人民生活水平、公共服务、基础设施方面确保差距不大，让发展成果更好、更公平地惠及百姓。

记者：谈到一体化发展，很容易想到一个观点：成渝两个主城区要“相向而行”，而不能像过去那样“背向发展”。

杨伟民：现在大家可能有些误会，觉得一定要物理空间连成一体才叫“一体化”，这是错误的。每个城市到底往哪个方向发展，是这个城市的自然地形地貌等条件所决定的。推动成渝地区双城经济圈建设，是不是就一定要一个向东、一个向西，这才符合未来发展方向？我觉得未必。成渝两个主城区不是说最后一定要完全连在一起。我们还是应该从更长远角度，把成渝地区作为一个整体去考虑。如果综合自然条件等发现更适合向南，那就应该向南发展。

比“连成一片”更重要的，是如何去打通“软环境”，打通公共服务、基础设施、空间规划、消费市场……等到这些方面都一体化了，才是真正的一体化。

所以我个人觉得，推动成渝地区双城经济圈建设，没必要纠结于成渝“背向发展”还是“相向发展”。做好上述一体化，相关问题自然会有答案。

两大难点：协同发展、带动周边发展

可以优先考虑实现招商引资政策的一体化，避免恶性竞争，让市场自然形成相对的错位发展。

同时要划定成渝主城区的边界，改变政府决定资源配置的情况，从而相对拉平城市间的差距

记者：您刚才提到推进一体化发展有两方面内容——如何让两根“烟囱”更好协同、如何更好带动周边地区发展。关于第一个方面，您看两地可以从哪儿入手？

杨伟民：这个当然需要多努力了。从现实情况看，我觉得可以优先考虑一件事情——怎么样实现招商引资政策的一体化。

我知道成渝虽然地理相近，但是还有一些“疙瘩”，像刚才提到的，在招商引资方面有些政策实际上是不一致的，会带来恶性竞争。我个人看，现在推进成渝地区双城经济圈建设，首先两个城市要签署一个招商引资政策均等化协议。同时大家都可以各自列出一个正面清单，我重点发展哪些产业，你重点发展哪些产业，让大家能够相对错开，当然也没有必要完全错开。不是说你发展汽车产业，我就不能发展。不管汽车还是电子信息，都有很长的产业链，完全可以在具体领域做到分工合作。

记者：您提到产业相对错开，这涉及两地一个老话题：产业同质化。

杨伟民：成渝之间到底是不是存在产业同质化问题，我觉得是可以商榷的。

记者：根据我们看到的一份调查报告，两地在全国具有比较优势的产业分别是19个和12个，其中9个产业重叠。

杨伟民：到底用哪个类别的产业来分，结果可能完全不一样。如果你按一二三产业来分，成渝相似度肯定很高。但如果分成41个工业大类，可能结果就不一样了。如果再细分，可能又是另一个结果。

有一些同质化现象，比如大家都有汽车整车制造厂，零部件可能由同一个供应商提供等，这其实没有什么不好，只要是市场的选择就可以了，这个不必去纠结。关键是做好招商引资政策的一体化之后，让企业自主选择。

在市场化程度比较高的地区，像在日本，谁会说城市之间有产业同质化问题？出现产业同质化，很重要原因还是行政干预。因为干预，使两个地区会有不同的招商引资政策。比如某个产业，是布局成都好还是重庆好？本来企业应该根据市场规律自行决定。但现在两边都提出优惠条件，这就可能导致企业不按市场规律办，而看优惠政策谁给得高，就去谁那里。只要成渝推动相关政策一体化，把该做的事情做好了，市场自然会形成相对的错位发展。

像成都有天府新区，重庆有两江新区，两个都是代表城市未来的发展模式和方向，它们就完全可以率先实行招商引资政策一体化，把各自正面清单给列出来，从而实现强强联合，共同打造某一类产业的产业链，实现1+1大于2的结果。

记者：关于第二个方面，如何更好带动周边地区发展，您有什么建议？

杨伟民：成渝地区过去为什么会形成“两根大烟囱，周边一片平地”的局面？因为政府掌握资源还是太多，特别是土地。而且行政级别越高，掌控资源能力就越强。大城市行政级别普遍比较高，小城市肯定竞争不过。要解决这个问题，需要推动很多改革。

在规划上，要划定成渝主城区的边界。成都主城区的边界到底在哪里？重庆主城区的边界到底在哪里？通过国土空间规划的方式画成一个“圈”，明确就到此为止，不能再扩大。然后一定要把主城区边界公开，让所有人去监督规划执行。这样一来，主城区空间有限、土地很贵，企业和个人自然而然就会考虑往周边走，就可以把周边中小城市带动起来。

此外，成渝主城区应该有产业正面和负面清单。两地要想清楚，未来成长过程中要什么、不要什么。都说要增强城市功能，你想增强什么功能？肯定不能说像过去那样，什么都要。比如成都可以作为品牌策划中心、产品设计中心，但产品生产可以放到外地去。

从长远来讲，要改变政府决定资源配置的情况，就是要推进要素市场化改革，更多让市场说了算。这样无论你行政级别有多高，手里掌控的资源都是有限的，就可以相对去拉平各个城市之间的发展差距。

另外，还有一项比较长远的改革，就是改变财税体制。因为衡量地区之间的差距，最主要指标还不是人均GDP，而是人均财政支出。它意味着公共服务质量、意味着基础设施的通达程度、意味着退休金能领多少……我们要改变大城市创造税收多就用得多，用得多公共服务就比较好，人们就蜂拥而至的现状，我们希望能按照事权来划分财权——比如成都虽然创造了很多税收，但必须要把其中一部分拿出来给周边地区，这样各地人均财政支出差距就不会差太多。

四个建议：哪些事情是当务之急？

当务之急，就是先确定一些领域中容易突破的点，然后一点点去做。

具体而言，可以先做基础设施的互联互通、统一的国土空间规划、建立协调机构以及推动消费市场一体化

记者：刚才是从两方面难点向您请教具体建议。除此之外还有哪些一体化工作，是当前可以率先着手推进的？

杨伟民：需要一体化的事情有很多。当务之急，就是先确定一些领域中容易突破的点，然后一点点去做。

具体而言，可以先做基础设施的互联互通。成渝主城区在地理上相对比较接近，交通基础设施的一体化程度可能比长三角都要好一些，但联通周边的基础设施还是不够。这方面可以先探索突破，特别是探索交通规划的一体化，可以把省级交通部门的规划权限集中赋予一个跨省市协调办公室，让它来统一规划。这样一来，包括交通基础设施的空间布局，先建哪条路、后建哪条路，机场航路和货运客运分工等问题，都能得到有效的协调和解决。

其次应该做统一的国土空间规划。要站在区域发展的整体视角，提前把两地城市空间、生态空间等规划好。川渝有超过1亿人口，未来假设80%住在城市，还要吸引西南、西北地区的人来居住，这就提出一个很现实的问题——到底哪些空间适合发展城市？你土地资源能不能承受？生态环境能不能承受？毕竟人聚集得越多，就得提供更多的就业岗位、占用更多空间资源，就意味着生态空间的减少。如果减少过多，城市不再宜居，人们就可能要走。

另外，成渝之间完全可以有一个中央层面的协调机构，来统筹协调一体化的相关事务，特别是跨省市的、有争议的一些问题，比如我们在其他地方看到的交通背向发展、断头路等。当然这个机构不一定非得和中央层面有隶属关系，也可以是两地自发设立。

记者：关于消费市场一体化呢？

杨伟民：这也是当前一个重点。像欧盟，也是先把市场作为整体统一起来。国内各个地区之间，首先也应该先推动消费市场一体化，不要设置任何障碍，我觉得这是相对容易做到的。

这对成渝地区双城经济圈建设来说，特别重要。未来将逐步形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，我们一年中生产的财富，用于出口的比例可能会相对减少，国内市场占比会进一步提高。这对沿海地区的影响相对大一些，对内陆地区会小一些。

满足国内市场需要，本就是川渝地区的重要定位。川渝不靠海，不一定要参照沿海地区的发展模式，而应该以本地市场或者说国内市场为主要目的地，也就是以内需为主。川渝有超过1亿的人口，这是什么概念？比整个德国人口还多，只比日本总人口少一点。而即便在全球化很发达的情况下，德国和日本产业门类也是比较齐全的。川渝有1亿人的大市场，什么产业都应该发展，什么产业都可以发展，特别是满足当地消费需求的产业，是完全可以发展到很大规模的。

记者：您具体指的是哪些产业？

杨伟民：比如服务业，多数服务业的供给和消费还是要在同一时空下完成。另外就是市场指向型的行业——也就是说市场在哪里，我这个产业就放哪里。当地生产了、有就业了，就会带动消费，消费扩大又反过来带动生产，经济就逐步进入良性循环。

比如盖房子需要砂石，四川现在砂石供给能力满足不了本地需求。又比如有地方说，我们这个地方不养鸡了，那可不行，四川人爱吃，怎么可能都让外地提供？环保等因素固然要考虑，但不是说这些产业就完全不能做，关键是用什么样的生产方式来做。

圈外话

关于新区建设——

不要搞“花园式工厂”

省委十一届七次全会明确提出，科学论证、合理布局一批省级新区，真正将其建设成为承担区域发展战略任务的综合功能平台。对此，杨伟民谈到，新区建设需要把握一些原则。

“首先是要集中，就是说要集中在城市化地区。”杨伟民认为，省级新区不要建在山里，当然也不能布局在农产品主产区或生态功能区。

要追求集聚。在他看来省级新区不用把面积搞得太大，“如果没有那么多产业，搞很大面积就没有意义。”杨伟民特别提到，不要搞“花园式工厂”——一些地方政府以很低价格出让工业用地，使得工厂占地面积很大，土地用不完就建很多花园，“这背后实际上是在用住宅的高价格，养工业用地的低价格。这些花园变成只有工厂内的人才能享受，工厂外的人享受不到。”

要注意同城。他特别提到这里的“同城”是指新区布局不能完全脱离既有城区，新区和老城要统筹规划。

要注意均衡，也就是新区生产和生活功能的协调。“你要规划出多少用地来建设住宅，就必须划出一定比例，用于建设为这些居民服务的商业用房等。”