新中国70年来治税思想的演变

内江市税务局课题组

治税思想是上层建筑在处理税收分配关系中形成的政策主张，体现在国家与人民、财政与经济相互关系中的政策倾向。古今中外的治税思想，归纳起来主要有三种：一是以充裕国库、保证财政足用为主的重税思想；二是以舒养民力、发展经济为主的轻税思想；三是以税负适当、兼顾利益平衡的治税思想。治税思想体现在确立税收原则和构建税收制度上，通过税收职能作用的发挥进而影响社会经济建设。本文对新中国70年来治税思想的发展历程进行简要回顾，对促进治税思想变化的因素、治税思想的演变对经济的反作用、新时期治税思想的价值取向作简要分析和论述，有利于进一步了解新中国税收体制的发展历史，把握税收与经济的内在联系，运用税收工具调节经济社会健康发展。

一、治税思想发展历程回顾

（一）1949—1958年，统一全国税政，建立新税制，税收逐渐发展壮大。1949年，接管旧机构，沿用旧税法。1950年，政务院发布实施《全国税政实施要则》，统一全国税政，建立税务新体系。1953年，政务院发布《关于税制若干修正及实行日期通告》和《商品流通税试行办法》，进一步修正税制，国家税收得以大幅增加。“公私区别对待，繁简不同”的政策有力支持了国营经济、合作经济的发展，税收调节经济的职能作用在新中国得到初步体现。

（二）1958—1978年，受单一税制和“非税论”影响，税收职能作用严重削弱。1956年，我国社会主义改造基本完成，全民所有制和集体所有制经济占了绝对优势。1958年，精简税制，实行工商统一税。1960年，“调整、巩固、充实、提高”八字方针促进税收工作有所加强。1961年，单独设置税务机构，从省、县（市）到公社，都要单设；1962年，税务人员经费从行政经费中划出，交由税务局掌握和分配。到1962年底，税务干部人数基本恢复到1957年的水平，税收工作日渐恢复。1966年，“文化大革命”开始，“非税论”盛行，税务机构、税务人员被大量减并下放，税收规章制度和税制建设遭到严重破坏，税收职能作用被严重否定。1973年，受“非税论”影响，税制大幅简并，形成对国营企业只征收工商税一种税、对集体企业只征收工商税和工商所得税两种税的税收制度。

（三）1978年至今，改革开放以来税收职能作用日渐强大。1978年12月，党的十一届三中全会胜利召开，全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，我国社会主义建设实现伟大转折，税收工作也进入新的发展阶段。1983年，开始实施利改税，分两步将国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税的制度。第一步是对有利润的国营企业征收55%的所得税，税后利润一部分按照核定的留利水平留给企业，一部分上缴国家，即利税并存；第二步是将国营企业应当上缴国家的财政收入分别按照11个税种向国家缴税，税后利润留给企业使用，即完全的“以税代利”。1984年，工商税制全面改革。将原工商税按照征税对象划分为产品税、增值税、营业税和盐税；增加资源税、城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税，共推出了11个税种。1994年，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，分设中央与地方两套税收机构开展税收征管，全面推进分税制改革。2012年，推行“营改增”试点。分三个阶段，从2012年试点到2016年全面推行，营业税逐步退出历史舞台，增值税抵扣链条的所有环节全部打通，流转税体系进入新的发展阶段。2018年，深化国地税征管体制改革，国税地税两套机构合并为一套机构，税制改革进入攻坚深水区，开启了经济社会发展新常态下的税收体制新时代。

二、影响治税思想变化的成因分析

总的来看，新中国70年来，我国治税思想经历了一个由强到弱、再由弱变强的曲折过程。影响治税思想变化的原因，主要受制于特定历史条件下党的政治路线和国家的经济结构，在不同时期也表现出不同的内容。

（一）社会主义建设初期治税思想的定位。新中国成立初期，由于受战争创伤，百废待兴。一方面，国民经济需要迅速恢复发展，另一方面，需要组织大量的税收，以满足政治军事斗争以及恢复巩固政权的支出需要。为此，建立社会主义阵营下的经济秩序和税收秩序成为当时迫切的重要任务。从上层建筑的意识形态来看，党继承和发展以苏联为代表的国际共产主义路线，在经济建设方面，推行计划经济体制；在税制建设方面，大量借鉴苏联在计划经济时代下的税制体系。这一做法对当时的经济建设起到了积极作用，直到1952年，工农业生产已达到历史的最好水平。但是，随着商品流转环节的减少，税收收入相对减少，为解决“经济日益繁荣，税收相对下降”的矛盾，1953年，新中国进行建国以来的首次税制修正，确保了国家财政收入。可见，新中国成立初期对治税思想的选择，是基于国家发展经济的需要以及保障政治军事斗争和恢复巩固政权支出的需要，而不得不做出的“强势”选择。

（二）“大跃进”和“文化大革命”对治税思想的颠覆。1958年初，党的八届二次会议通过了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义的总路线”。税收工作受这一时期的政治经济形势影响，发生了深刻的变化。《工商统一税条例（草案）》就是在“大跃进”这一特定历史时期的税收领域的产物，将货物税、商品流通税、营业税和印花税合并简化为工商统一税，减少税种，减少征税环节，并对税收管理权限下放，税收职能作用严重削弱。甚至有的地方出现了农村实行财政包干，将农业税、工商税收、企业利润等收入统一计算，扣除原来由国家开支的各项费用，由公社按收支差额包干上交，对农村不再征税。国营企业则实行“利税合一”，税收和企业利润合并为“企业上交收入”，税收的作用被淡化，“非税论”开始蔓延。1966年5月，长达10年之久的“文化大革命”开始了，在这期间，一切“以阶级斗争为纲”，经济工作要服从于革命工作，工商税制被批斗为繁琐哲学，在“认真搞好斗、批、改，改革一切不合理的规章制度”的口号下，税制再一次难逃被精简的命运。1973年，全国各地全面试行工商税，税种、税目、税率过度简化，税收在国民经济中的活动范围严重缩小，税收的杠杆作用几乎被全盘否定。可见，当国家重视经济建设时，税收职能作用不可或缺；当国家忽视经济建设时，税收也同样被忽略。

（三）改革开放后对治税思想的重新定位。十年“文化大革命”对我国经济造成了不可估量的损失。1978年12月召开党的十一届三中全会，标志着全党全国的工作重心开始转移到社会主义现代化建设上来，恢复和发展国民经济成为最重要最紧迫的工作之一。1979年4月，党的中央工作会议提出对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”，要求经济建设必须适合我国国情并符合经济规律，必须量力而行、讲求实效，必须在坚持独立自主、自力更生的基础上开展对外经济合作以及技术交流。从此，我国进入了改革开放的社会主义建设新时期，社会主义市场经济从无到有，并逐步提到前所未有的高度。因此，建立和完善一套与社会主义市场经济相适应的税收体制，成为新时期税制建设的必然选择。“利改税”是十一届三中全会后税收领域改革的敲门石，标志着新时期税制改革春天的到来。1984年工商税制全面改革，基本确立了社会主义市场经济初期与之相适应的税收体制。1994年，国家根据当时的财政体制和经济形势，进行了分税制改革，进一步掌握理顺中央与地方的财权事权。分税制期间，经济和税收增长迅猛，中央和地方的积极性都得到充分调动。2012年，开始推行营业税改增值税，旨在解决两大流转税并存影响经济高质量发展的不合理现象。通过4年多时间，营业税全面退出，体现了“收入型”税收体制向调节经济和组织收入并重的“服务型”税收体制的重心偏移变化。2018年，国税地税两套机构合并，是中央深化“放管服”改革对企业的又一次松绑和减负，加上系列优化营商环境举措，以及密集推出的减税降费政策，体现了在经济社会发展新常态下，税收调节经济发展的积极作为，开启了税制发展的新篇章。可见，改革开放以来治税思想的选择，主要是服从和服务于社会主义市场经济和体制建设，随着经济社会的发展，税制建设不断完善，税收调节经济的职能作用进一步发挥。

三、治税思想的演变对经济的反作用

国家在选择治税思想时，受制于特定历史条件下上层建筑对经济和税收的价值主导。治税思想一经确定，通过税制建设，直接影响税收总量，同时又反作用于社会经济建设。

（一）对税收总量的影响。新中国成立初期，国家亟需投入大量资金搞建设，对税收工作非常重视，税收总量增长较快。“大跃进”和“文化大革命”时期，受非税论影响，税收职能弱化，税收总量停滞不前。改革开放以来，税收职能得以强化，税收步入持续稳定增长的黄金时期。税收总量从1950年的48.98亿元上升到2018年的156401亿元，增长3192倍，年均增长12.6%。21世纪以来（2018年比2001年）税收总量增长9.22倍，年均增长14.65%。税收入库情况见图一、二。

（图一）

（图二）

（二）对税收占财政收入比重的影响。新中国成立初期，国家财政收入主要依靠税收和国营企业上交利润，税收地位明显，税收占财政收入的比重通常在55%左右。随着经济发展，国企上交利润增加，税收占比逐渐下降到45%左右。“文化大革命”期间，经济徘徊不前，税收职能削弱，税收占比大约维持在42%左右。改革开放后，税收职能重新得以重视，税收占比迅速回升到55%左右的水平。特别是“利改税”政策完全推行后，税收占比从55%上升到95%的水平，甚至出现了税收占比超过100%的情况（由于国营企业亏损直接冲减财政收入，导致1985、1988、1989这三年，全国税收总收入大于财政收入）。1994年分税制以来，无论中央还是地方，都更加重视税收的职能作用，我国经济和税收均步入了稳定增长的黄金期。受经济高速增长的影响，非税收入增长更加迅猛，税收占财政收入的比重从1994年的98%逐渐下降到2018年的85%。21世纪以来（2001—2018年），税收占财政收入的比重平均为85.8%。税收占比情况见图三、四。 

（图三） 

（图四）

（三）对经济增长的影响。新中国成立后，国民经济迅速恢复，统一了全国税政，确保了国家财政收入，税收总量稳步增长，促进了国家对资本主义工商业的顺利改造。“大跃进”和“文化大革命”时期，一切以阶级斗争为纲，经济建设停滞不前，税收职能严重削弱，财政收入急剧下降，投入建设严重不足，导致我国经济的严重倒退。十一届三中全会后，“拨乱反正”，加强社会主义经济建设重新走上历史前台，税收筹集财政收入和调节经济的职能作用充分发挥，经济建设日益繁荣，国家财力日渐充裕，我国步入了改革开放四十年的黄金时期。新中国70年来，我国GDP从1952年的679亿元，发展到2018年的900309亿元，名义增长1325倍，年均名义增长11.5%。21世纪以来（2018年比2001年）GDP名义增长7.21倍，年均名义增长率13.18%，年均实际增幅9.1%。GDP情况见图五、六。 

（图五） 

（图六）

四、新时期治税思想的价值取向

当前，我国经济已从高速增长阶段，平稳过渡到中高速增长的新常态，从注重经济发展速度，转移到更加注重发展质量上面来。国家在推进经济社会发展和税收体制改革中，必须全面深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想。党的十九大指出，要深化税收制度改革，健全地方税体系。2018年，深化国地税征管体制改革全面实施，国税地税机构合并，我国税收事业又站在了新的起点上。

（一）坚定不移推进税收治理现代化。国家治理的现代化，必然要求税收治理的现代化。到2020年，要基本实现税收现代化，在此基础上不断推进完善。一是深入推进税制改革，着力解决现行征管体制中存在的突出问题，促进税收制度日益完善，有计划地推进重大税收改革事项，如构建新的地方税体系的论证、社保费改社保税的论证等。二是加强税收征收管理，管理手段信息化，管理流程高效，管理成本节约，现代化的管理将更加有利于组织收入职能的实现。三是提升税收法治水平，推进税制立法进程，规范税收法定行为，减少税收随意性，促进税收依法、规范、公开，打造廉洁税收。四是打造税务铁军队伍，加快国税地税干部队伍的深度融合，组建领军人才，选拔能手标兵，培养业务骨干，保障人力资源，为推进税收现代化提供充实的人才保障。

（二）驰而不息夯实税收经济一体化。经济决定税收，税收反作用于经济，经济政策和税收政策在目标上应体现高度一致性，税收经济政策应持续一体化联动布局。一是增强税收与市场经济的紧密联系。税收调节经济将向着手段更加灵活、联系更加紧密、影响更加深远方面发展演进。不断完善税务机关征收社保费的机制，提升税务机关参与社会经济分配的比重。二是增强税收对行业经济的调控水平。宏观税负的变化增大，市场的反应更为迅速，行业经济的调控周期更短，效果更加突出。使用好减税降费政策对特定行业对象的壮大发展，对国家引导鼓励的行业，通过税收优惠政策，精准扶持到位。三是增强使用税收杠杆调节经济的积极性。进一步理顺中央税与地方税的关系，在构建地方税体系的进程中，进一步发挥地方政府的主观创造性，促进地方税收政策更有利于地方经济的个性化发展。四是增强税收在经济发展中的统筹作用。税收的多少、税基的宽窄、税率的高低等，要充分体现征税对象的具体实际情况。不断完善税种，确定合理的税负，将税收调节经济的职能作为宏观调控的指挥棒，统筹各行各业发展。

（三）坚持不懈打造税收服务多元化。税收不仅具备组织收入、调节经济的职能，还具有一系列服务国计民生的社会辅助管理职能，税收职能愈加重视，税收服务愈加多样。一是服务国家决策。税收数据是国家经济运行状况的直接体现，税收数据的变化体现经济运行状况的好坏，运用好税收大数据，有利于准确把脉国家的经济状况，为经济和税收政策的制定提供决策支持。二是服务政策宣传。加强政策宣传力度，缩小税务机关与纳税人的距离，打通纳税人接受税收政策的最后一公里。三是服务社会民生。对低收入者减税，对高收入者增税，调节收入，减小差距，体现税收的公平。对残疾人、农民等特定弱势群体予以税收优惠或税收补贴，体现社会对该群体的关注，营造和谐社会。四是服务个体需求。组建纳税数据库，强化纳税信用等级管理，向社会提供纳税信用等级查询，鼓励诚信纳税行为，为信用等级好的纳税人提供宽松的税收管理环境，让守信者得实惠、失信者遭损失，在社会营造珍惜纳税信用等级的氛围。

（四）锲而不舍构筑税收体系国际化。我国已成为世界第二大经济体，中国将在世界舞台扮演愈加重要的角色，走出去发展战略将深入推行，我国税制体系建设将步入国际化的快车道。一是服务“一带一路”的国际税收政策支撑。“一带一路”建设中，参与国家众多，各国情况千差万别，需要因地制宜，科学制定差异化的税收政策，才有利于项目的推进。二是服务双边或多边贸易的国际税收政策支撑。随着对外经济贸易的逐渐强大，我国“朋友圈”越来越大，中非经贸合作、亚太经合组织、上海合作组织、中国-东盟自贸区、金砖五国等，我国的经贸话语权逐渐加重，需要有相应的国际税收政策以保障我国在对外贸易中的利益。三是服务人民币国际化的国际税收政策支撑。随着亚洲开发银行、石油人民币、国内资本市场、期货市场的做大做强，人民币国际化将走出更加广阔的道路，相应的国际税收政策支撑则是重要的保障。四是服务经济全球化的国际税收政策支撑。在较长时期内，中国将同美国进行经贸竞争，中美贸易战或将持续反复不可避免，WTO规则或将经受诸多挑战，因此有必要构筑一套由我国主导的经济全球化国际税收秩序，或将减少我国在中美贸易摩擦中的损失。

课题组组长：王小平

      副组长：杨宗品

      成  员：王  强  余祯西  蒋文杰  李  权  蒋承好

      执  笔：余祯西

参考文献

1.殷崇浩主编《中国税收通史》，光明日报出版社1991年1月第1版；

2.金鑫、刘志诚、王绍飞主编《中国税务百科全书》，经济管理出版社1991年12月第1版；

3.刘佐著《中国税制五十年（1949-1999）》，中国税务出版社2000年1月第1版；

4.刘佐著《中国税制改革三十年》，中国财政经济出版社2008年12月第1版；

5.贾康、赵全厚编著《中国经济改革30年--财政税收卷》，重庆大学出版社2008年5月第1版；

6.张建《国家治理视角下推进税收现代化的思考》，国家税务总局税收科学研究所《研究报告》2016年第25期；

7.张富前《新中国税收制度60年回顾与展望》，《湖北经济学院学报》2010年4月第2期。