《四川省志·综合管理志》-计划生育篇概述

一

人口问题，乃当今世界面临的一个严重而迫切的问题，也是关系我国社会经济发展的重要问题。

四川是我国有人口活动较早的省区之一，从其漫长的演变情况即可窥见，1949年中华人民共和国建立前(下简称“建国前”)，人口总量的变化受治乱变替影响比较大，在群众休养生息的和平时期，一般增加的较快，连年战争的动乱时期，则增加较慢甚至下降。自1840年到1949年的109年间，全省仅增加1896．12万人，平均每年增加17．4万人，年均递增率为3．6‰。中华人民共和国建立后(下简称“建国后”)，人口增长的速度虽然各个不同阶段有快有慢，不尽相同，但由于经济的发展，群众生活和卫生条件的改善，以及婴儿死亡率降低等原因，总的是比建国前快。自1950年到1992年只42年时间，全省总人口就由5730万人增加到10942．9万人，共增加5212．9万人，平均每年增加236．95万人，年均递增率达15．52‰。

四川人口众多，居全国首位，这不仅仅是建国后才增长起来的，而是经过了较长时期的历史发展过程。早在1850年(清道光三十年)，全国有人口42993万人，四川有人口4416万人，超过了当时江苏省的人口，跃居全国第一，从此以后就居高不下，一直都是全国人口最多的省；四川又是一个经济发展水平相对后进的省，人口发展与经济社会发展不相适应的矛盾尤其突出，建国后无论是发展经济和控制人口都有着更加强烈的要求与最为深切的紧迫感!因此，在加强经济建设的同时，也十分重视计划生育工作，使“两种生产”①（①“两种生产”指物质资料生产和人类自身生产。人类社会存在这两种生产，是马克思主义的一个基本观点。

）协调发展。

50年代初，四川同全国一样，尚未及时制订出有关人口和计划生育的方针政策，人口增长甚快，于1951年即开始进入第一次人口增长高峰，至1953年的3年间，全省人口增加了677．8万人，年均递增率达37．34‰。1954年起，逐步开展了一些有关计划生育和节制生育活动，收到了减慢人口增长速度的成效，至1958年的5年间共增加570．07万人，年均递增率降为16．94‰。1959～1961年的3年困难时期，人口则出现负增长，全省总人口由1958年的7077．85万人减少到1962年的6485．61万人，共减少592．24万人。1962年至1965年，随着经济情况的好转，人口又出现了补偿性的快速回升，3年共增加651．17万人，年均递增率上升到32．40‰。1966年开始了“文化大革命”，刚起步的计划生育工作被迫停止，人口发展完全失去控制，出现了第二次人口增长高峰，至1970年的4年间，共增加955．55万人，全省总人口增至8341．9万人，年均递增率再升到30．88‰。1971年以来，进一步在全省城乡全面推行了计划生育，人口增长速度逐年下降，从1971年至1980年，由高生育水平向低生育水平下降，1981年到1992年间，虽然于1986年起又进入了第三次人口出生高峰，而生育水平仍继续缓慢下降，1971年至1991年的20年时间，全省共增长2303万人，年均递增率降到11．95‰，出现了经济上升，人口下降的好势头。

二

四川实行计划生育，自1953年开始倡导以来，至今已有40年的历史，其发展过程，可概括为以下几个不同阶段。

(一)局部试行时期(1953～1970年)

这是一段从提出到酝酿准备和试行的曲折前进过程。1953年，国务院批准的《避孕及人工流产办法》中，第一次提出了有关计划生育问题，四川各级医疗卫生部门迅速行动，积极向群众宣传了有关避孕节育知识。

1955～1956年期间，党中央和毛泽东等中央领导同志均先后指出要节制生育，提倡有计划地生育子女。中共中央、国务院1955年3月作出《关于认真提倡计划生育的指示》，著名经济学家马寅初等也提出了控制人口的主张。四川根据这些精神，除继续向群众宣传避孕节育知识，对有节育要求的进行技术指导和多子女育能夫妇自愿作绝育手术者可不再履行审批手续外，省卫生厅还在1956年6月向全省卫生部门发出了贯彻执行国家卫生部《关于开展避孕工作指示》的通知，成都、重庆和一些地、县的医院设立了节育技术指导室，从技术上帮助和指导群众避孕节育。1958年5月，又在南充县东关镇召开了全省节制生育工作现场会，会后川西、川中不少县都开展了避孕节育的宣传和技术指导活动，对少数育龄夫妇施行避孕节育手术。但在此以后的一段时间内，由于左的思想影响和反右斗争的冲击，致使四川全省刚刚开始的节制生育工作又陷入了停滞状态。

1958～1960年，由于经济政策失误，自然灾害影响，加之妇女病、婴儿死亡比例高等原因，使全省人口出生率下降，自然增长率为负数，总人口显著减少，与全国同时期比较，出生率平均低6．7个千分点，死亡率平均高36．8个千分点，自然增长率低42．5个千分点。1962年，随着国民经济开始好转，人口出生率即迅速回升，全省人口急剧增加，党内外都再度提出要控制人口增长。1963年，中共四川省委根据1962年12月中共中央、国务院《关于认真提倡计划生育的指示》中“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育、适当控制人口自然增长率”精神，决定由卫生厅、商业厅、省妇联、团省委参加的联合工作组，在彭县进行计划生育试点，探索开展计划生育的途径和方法。同年10月，省委为了加强领导，成立了计划生育领导小组，在四川省卫生厅设专人办公，并于11月经省委批准下发了《关于开展计划生育的意见》。1964年成立了全省第一个开展节育技术指导的业务机构——成都计划生育技术指导所，同时，废除了原规定的多子女福利补助办法，提倡实行计划生育。这期间，随省委“四清”①（①“四清”指60年代中期曾在全国开展的清政治、清组织、清思想、清经济的“四清”运动）工作团赴各地的医疗队，也承担了计划生育的宣传、指导和帮助要求节育的夫妇落实节育措施。至此，全省一个以城市为重点并开始向农村扩展的计划生育工作逐步展开了。

1966年开始，计划生育工作受到了极其严重的破坏与干扰，机构撤销，队伍解散，工作陷于停顿，全省人口生育再度处于放任自流状态，人口增长失去控制，仅1968年至1971年的3年中，全省人口即共增加753．36万人，年平均增加251．12万人，年均增长率达31．09‰。

(二)全面推广时期(1971～1978年)

这是一段从点到面全面推行计划生育的过程。1971年7月，周恩来同志再次强调要实行计划生育，亲自部署由国务院批发了卫生部、商业部、燃料化工部《关于做好计划生育工作的报告》。四川即成立了计划生育委员会，人员列入编制，在四川医学院(现华西医科大学)制药厂试制和生产避孕针剂、探亲避孕片，并从1972年起，将人口自然增长率正式纳入全省的国民经济和社会发展计划，每年由省下达给各市、地、州，加以落实。

1972年3月，省革委在武胜县召开的全省第一次计划生育工作现场会上，介绍了江苏省如东县经验并交流了武胜初步开展计划生育的情况与经验，着重讨论、制定了四川省“四五”期间把人口自然增长率降至15‰等内容的人口规划；1973年3月，又在彭县召开的全省计划生育会议，检查贯彻武胜现场会和执行“四五”人口规划情况。这两次会议，对促进全省人口有计划地发展起到了积极作用。

1974年6月省委对中央领导同志三次提出“四川要把计划生育赶上去，缩小同其他先进省、市的差距”的指示精神非常重视，强调各级党委都要把计划生育列入议事日程，切实加强领导，坚持“两种生产”一起抓。并在这段时间的前后，多次组织力量，在什邡县进行计划生育试点，不断总结、运用什邡试点的经验，指导和推动全省的计划生育工作，包括奖励一对夫妇只生育一个孩子和两个陔子以上的夫妇一方结扎、一个孩子妇女上环、无计划怀孕实行引产等至今仍在全省、全国普遍推行的经验。1977年6月，省委又在江津县召开计划生育现场会，总结推广了江津县书记挂帅，全党动员以及在党委统一领导下，各部门分工负责，共同做好控制人口增长打总体战的经验，从而进一步推动了全省的计划生育工作。

1975年，省委强调“两种生产”一起抓的同时，还把全省计划生育工作的重点放到农村，特别是农村的后进地方，以及人口数量多，密度大地区。1978年国家将计划生育写进了新宪法后，计划生育在全省城乡普遍开展起来。

(三)深入发展时期(1979～1987年)

这是全省计划生育工作，不断前进，全面深入发展的阶段。

从1979年后，省委、省政府更加重视控制人口增长，再次指出控制人口增长的重要意义，及时批发了《关于各级计划生育办公室的性质及人员编制问题的报告》和《关于计划生育工作若干问题的试行规定》，明确提出了计划生育的基本要求是“晚、稀、少”关键是少生的生育政策。

1980年3月16日，省委主要领导同志在中共四川省第二届第三次全委(扩大)会上又一次强调指出，四川的人口自然增长率虽然已经降到6‰左右，但计划生育在全省工作中的重要地位仍不能变，要继续把这项工作抓得很紧很紧；同年8月，在省府下发的《关于计划生育若干问题的试行规定》中，对计划生育的基本要求作了补充、修改，特别强调要奖励和推行每对夫妇只生育一个孩子。

1980年9月，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，全省各地都积极响应，大力提倡一对夫妇只生育一个孩子。1981年7月，省政府还针对当时农村建立多种形式生产责任制中计划生育工作出现的新情况和新问题，制定了《在加强和完善农业生产责任制中搞好计划生育的试行意见》，将有关农村计划生育的奖惩措施与落实包产地挂钩，并大力推行计划生育合同，权、责、利三者相结合，以适应当时农村发展变化的新形势。

1982年4月，省委、省政府在下发的贯彻执行中共中央、国务院《关于进一步做好计划生育工作的指示》的意见中总结、推广了做好计划生育的“三个三”经验，即在指导思想上坚持“三个为主”：思想教育和行政的经济的措施相结合，以思想教育为主；奖惩相结合，以奖为主；避孕和流、引产相结合，以避孕为主。在管理制度上实行“三个责任制”：农业生产、农副产品交售、计划生育三项合同一起签订的综合经济合同责任制；粮、钱、人三挂钩的干部岗位责任制；既包节育手术，又包预防措施、技术指导的节育技术责任制。在组织上建设好三支队伍：计划生育宣传理论队伍、工作队伍和节育技术队伍。

1983年5月18～22日，省计生委在江津县召开了探索计划生育改革的会议，会上交流了开展计划生育改革工作试点的情况与经验，着重研究了坚持改革精神做好计划生育工作等问题：会后，省委及时批发了会议纪要；从而把全省计划生育工作继续推向前进。

为了贯彻从实际出发和分类指导原则，区别不同情况，采取不同措施，推动不同地区的计划生育工作，除于1983年7月5日至10日省计生委在旺苍县召开了全省第一次山区计划生育工作会外，还分别在开县、广汉、西昌、成都市等地召开了平坝、丘陵、城市和民族地区计划生育工作会，用各地自身创造的经验和与会同志自己的认识体会，相互启发，解决问题；特别是1984年11月23日至27日，省计生委在开县会议和省委办公厅批发的省计生委党组关于这次会议的报告，不仅统一了区分不同类型地区的具体标准，还制定了全省分类指导的计划生育政策。

1986年，根据省六届人大四次会议的议案，省计生委起草了四川省计划生育法规，经过1年多时间多方征求意见，反复加以修改，《四川省计划生育条例》(下简称“条例”)于1987年7月2日在六届省人大常委会上通过，7月4日正式公布施行，这就使全省计划生育工作步入了向法制化轨道迈进的阶段。

(四)再上台阶时期(1988～1992年)

这一段，主要是在进一步稳定、落实政策的基础上，切实把工作重点转向了农村，狠抓了基层基础建设和薄弱环节，促进了全省计划生育工作进一步开拓创新，再上台阶的过程。

在加强基层基础建设中，紧紧围绕经济建设这个中心，逐渐形成了一个关键、三个网络、五大措施、一个保障的人口控制模式，即“一、三、五、一”经验。一个关键，就是各级党政进一步加强对计划生育工作的领导，这是搞好计划生育工作的关键。三个网络，就是行政管理、技术服务和计划生育协会三个工作网络。五大措施，就是在计划生育工作中，逐步建立、完善和落实了宣传教育、法制管理、行政管理、技术服务和利益导向机制等措施。一个保障，就是多渠道筹集资金，增加投入，为计划生育工作提供必要的财物保障。

自1988年开始，为了促进全省计划生育平衡发展，着重抓了三个方面薄弱环节的工作：

一是抓了百万人口以上的大县的计划生育工作。四川全省32个百万人口以上的大县多数都在丘陵地带，合计人口3800多万，占全省总人口的30%，抓住了这些大县的计划生育工作，就抓住了大头，抓住了主要环节。经过几年的努力，已经抓出了成效，据计生部门1992年的统计表明，这32个人口大县的计划生育工作质量和水平均有较大提高，缩小了与先进县的距离。

二是抓了贫困山区贫困县的计划生育工作。据1988年统计，在“七·五”期间，被列为重点扶贫对象的69个县中，只有15个越过温饱线，其余的54个贫困县大多位于贫困山区，人口约占全省总人口的30%，存在着“越生越穷，越穷越生”以及“越扶越生、越生越穷”的恶性循环状况，是全省计划生育工作的又一个薄弱环节。1989年起，根据省委、省政府的决定，把贫困地区的经济开发与计划生育工作相结合，收到了好的成效。至1991年末，据27个贫困县统计，大多数的计划生育指标已达到或超过所在市、地平均水平，初步扭转了被动局面，其余少数县也已出现转机，开始改变面貌。

三是抓了流动人口中的计划生育管理工作，这是全省计划生育工作中的另一个薄弱环节。近几年来，全省上下都一直把加强流动人口中的计划生育管理作为一项重要任务来抓，并采取了一些具体措施。

四是大力开展了以创建计划生育合格乡村、先进县、红旗县为主要内容的争先创优活动，经过验收合格的计划生育“红旗县”、“先进县”，均分别由国家、省、市(地、州)给予了奖励。

在基层建设中，各级计划生育行政管理部门均切实把重点转到了抓处于农村第一线的乡、村、组的计划生育工作，“三为主”的方针①（①“三为主”方针指计划生育工作坚持以宣传教育为主、避孕为主、经常工作为主的方针）在德阳等地逐步落到实处，同时，全省还较为普遍地开展了计生协会会员带领群众致富活动，开始走向计划生育与发展农村经济相结合、与帮助农民脱贫致富和勤劳致富奔小康相结合，与建设文明幸福家庭相结合的“三结合”路子，进一步推动了计划生育工作的三个转变，即以行政管理为主的约束机制转向社会约束与利益导向相结合的服务管理机制，由少数人做多数人工作转向多数人做少数人工作，由孕后补救型转向孕前服务型，使全省计划生育工作逐步向经常化、科学化、制度化和法制化的新台阶迈进。

三

四川的计划生育工作，在省委、省政府的直接领导下，认真贯彻执行了中共中央、国务院关于实行计划生育、控制人口增长一系列方针、政策，在经过几个不同时期的发展阶段，以及广大干部和千千万万人民群众的共同努力，已经取得了很大成绩，主要是：

(一)有效地控制了人口过快增长，促进了全省的经济和社会发展

从1970年至1992年的22年间，人口出生率已由38．74‰下降到16．72‰，人口自然增长率由29．55‰下降到9．24‰，尽管从1986年开始，受到了建国后第三次人口出生高峰的影响，人口出生率有所回升，但生育水平仍然是逐年下降，并大大低于前两次人口出生高峰期。1991年、1992年即使在人口高峰顶峰期的情况下，仍然全面完成了国家下达的人口计划指标。

根据抽样调查，妇女总和生育率，50年代高达6．05，60年代为5．69，70年代为4．33，80年代为2．31，进入90年代已降到2左右，是全国妇女总和生育率低于或接近更替水平的11个省、市、自治区之一。

在孩次构成上也发生了很大变化，1970年以前，全省每年出生婴儿中属于第三个及三个以上多孩的是多数，大约占70%以上，第一个孩子和第二个孩子的比例很小，一般只占12%左右；自70年代以后，随着计划生育的深入开展，多孩比重则逐渐降低，一孩比重逐渐增加，至1980年，多孩率即降为21%，1990年人口普查时降为9．88%；1980年的一孩率增加到56．42%，1990年人口普查时增加到60．79%。截止1991年，全省领取了独生子女光荣证的一孩妇女共有6202896人，占已婚育龄妇女总数的28．97%，只有一个孩子的夫妇，占已婚育龄夫妇总数的41．58%。

(二)促进了人口素质的提高

从以下情况即可看出，在计划生育工作中，广大群众坚持晚婚晚育、少生优生①（①晚婚晚育是指男女双方按法定婚龄各推迟3周岁以上初婚为晚婚，已婚妇女24周岁以上生育第一个孩子为晚育。少生是指汉族妇女生育子女数最好为一个，不要生三个及三个以上孩子；优生是指夫妇生育身心健康的孩子），坚持提倡一对夫妇只生育一个孩子，是有利于提高人口素质的。人口死亡率下降，1944～1949年间，全省的婴儿死亡率高达201‰，80年代(1981～1987年)的平均值为37．06‰。80年代同40年代(1944～1949年)比较下降了81．56%，全省人口死亡率在建国以前高达30‰左右，1992年下降到7．03‰。

早婚、早育现象逐渐减少，初婚、初育年龄有了提高，响应晚婚、晚育的人显著增加。全省早于18周岁的初婚妇女在全部初婚妇女中的比例，1950年为44．9%，1992年为5．1%，其中城市由33．1%下降到0．3%；乡村由47．7%降到6．52%。平均初婚年龄，1970年为19．17岁，1990年为21．25岁，提高了两岁，晚育率1970年为8．35%，1992年为47．24%，提高了39个百分点。

广大群众文化水平，特别是广大妇幼的健康水平有了提高。全省文盲、半文盲人口，1982年为2296．0794万人，1990年下降到1741．3387万人，减少了24．2%；患病率亦逐年下降，霍乱、天花等已陆续消灭或基本消灭，严重危害人民生命健康的血吸虫病、麻疯病等得到有效防治，整个人口的身体发育和健康状况越来越好。建国前全省人民的平均预期寿命只有35岁左右，1990年提高到近70岁，其中男性68岁，女性71岁，成为全国平均预期寿命提高较快的省之一。

(三)促进了人口再生产类型的转变

人口再生产类型发生了很大变化，在建国以前是高出生率、高死亡率、低增长率；建国以后很快转变为高出生率、低死亡率、高增长率；从1971年开始由于全面推行了计划生育，即逐步过渡到低出生率、低死亡率、低增长率类型。再从年龄构成的变化情况看，据1982年7月1日第三次人口普查统计，年龄中位数为23．41岁，65岁以上的老年人口占4．67%，0岁至14岁的少年人口占34．38%，老少比例为13．61%，尚属年轻型人口。但至1990年第四次人口普查，年龄中位数提高至25．71岁，65岁以上的老年人口占5．74%，0岁到14岁的少年人口占23．17%，老少比例为24．7%，变成了成年型人口，尤其近年来还明显加快了人口老年型的步伐。同时，计划生育率也逐年提高，据省计生委的统计年报，1980年城乡平均为74%，至1991年即上升到93．14%，说明全省人口已逐步走向有计划地发展轨道。

(四)促进了群众婚育观念的逐步更新

随着社会的进步和计划生育工作的深入发展，广大群众的婚育观念已有较大变化，重男轻女、早婚早育、多子多福等传统观念正在更新，自觉参与和积极实行计划生育的人越来越多，当前无论城市和农村都有不少按政策可生二孩的一孩夫妻主动退回了照顾生二孩指标，明智地选择只生育一个孩子。从1970年到1991年，全省一孩率已由不到15%上升到80%左右，多孩率由70%下降到10%以下，有90%的已婚育龄妇女都采取了避孕节育的措施，出生与补救措施比降到1991年的100∶56．64，引产中的晚期引产只占6%左右。一个总的趋势是：补救措施逐年减少，人口出生率和多孩率逐年下降，一孩率则逐年上升。

《四川省志·综合管理志》-计划生育篇.pdf（4.89M）