龙祥云

    2003年7月24日，四川省第十届人大常委会通过了《四川省地方志条例》。2006年5月18日，国务院总理温家宝签署了《地方志工作条例》。2007年10月，四川省政府第132次常务会议通过了《〈四川省地方志工作条例〉实施办法》（简称《实施办法》）。如何学习贯彻执行好地方志条例，意义重大。

    一、法规的制定是历史的必然

    连绵不断地编纂地方志，是中华民族自古以来独有的优良文化传统，已有2500多年的历史。地方志是中华文明的一个重要组成部分。秦汉魏晋南北朝时期，就出现了方志的雏形，如先秦的《山海经》、东汉的《越绝书》、《汉书·地理志》、宋代的《太平寰宇记》、晋代的《华阳国志》等。隋唐时期确立了史志官修制度，宋代地方志体例基本定型。隋唐后，历朝历代都把修志作为一种官职、官责，并颁布政令对修志进行统一规范。如明成祖朱棣两颁《纂修志书凡例》；清康熙、雍正、乾隆等朝曾多次颁布修志诏谕；民国时期，国民政府曾一颁《修志事例概要》、两颁《地方志书纂修办法》。新中国成立后，党中央、国务院高度重视地方志工作。1958年3月，中央工作会议在成都召开期间，毛泽东主席不仅自己调阅了《华阳国志》、《四川通志》等，还辑选了部分方志，推荐给到会的领导同志，提倡利用方志，提高领导水平。同时，他还提出“全国各地要修地方志。”1957年，国务院将地方志工作纳入国家12年哲学社会科学规划纲要（草案）。1958年8月9日，周恩来总理在组织国务院科学规划委员会地方志小组制订《关于新编地方志的几点意见》会议上指出：“要系统地整理地方志，把地方志中的经济建设、科学技术资料整理出来，做到古为今用。”“文化大革命”期间，各地地方志机构撤销，修志工作中断。1979年改革开放以来，邓小平、胡耀邦、万里等中央领导同志先后对编修地方志作出重要批示、指示，全国新编地方志工作重新启动。1996年5月，国务委员李铁映在全国地方志第二次会议上系统地提出：“要坚持‘一纳入’，即把修志工作纳入各地经济社会发展计划和各级政府的任务中。要坚持‘五到位’，即领导到位，机构到位，经费到位，队伍（特别是职称）到位，条件到位。要坚持党委领导，政府主持，专家修志，三审定稿制度。方志是‘官修’的地情书、国情书。对各级政府工作来说，修志可以说是‘官职’、‘官责’。”

    2000年，全国首届新方志编纂工作基本结束。2001年12月，全国地方志第三次会议召开，总结首届修志工作的实践经验，动员部署第二轮修志工作，研讨新一轮修志的办法和措施。会议指出，必须加强地方志工作制度化、规范化，并逐步创造条件，由国家立法。

    当时地方志工作面临以下问题：一是地方志工作涉及社会生活各个方面，在社会主义市场经济条件下，仍单纯靠过去的行政命令方式组织编纂地方志，已难以适应形势的需要；二是由于至今尚无全国性的法律法规可以遵循，修志工作主观性强、随意性大、各地发展不平衡等问题日益突出，迫切需要通过立法加以规范。因此，各级各地紧锣密鼓地进行立法调研，以适应新形式下修志工作的需要。

    二、法规的施行具有重大意义

    《四川省地方志工作条例》是全国地方志系统第一个地方法规。它的颁布，开创了修志行业之先河，具有划时代的意义，为我省地方志事业的发展提供了良好的环境和机遇。对实现依法修志，建立地方志工作长效机制，保障地方志工作事业可持续健康发展，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

    多年来，地方志工作仅仅是依靠行政手段来支撑的。修志工作的兴衰完全取决于各级地方政府主要决策者的重视程度。决策人认识深刻一些，重视程度就高一些，决策人认识差一些，重视程度就低一些。修编出的志书也成为了具有官方色彩浓厚的权威性地情信息书籍。自改革开放以来，地方建设主要以经济建设为主，忽视了人文内容的建设，而地方志是以长远效益为主的社会行业，不会产生直接的经济效益，因而不易引起人们的重视，经费、人员编制、办公条件等问题大都得不到很好的落实。这些问题，一直困扰着修志工作者的心，束缚着地方志事业的发展。《四川省地方志工作条例》明确规定，县级以上地方人民政府地方志工作机构负责地方志的规划、组织、指导和检查地方志编纂工作，同时，赋予了地方志机构必要的执法权力。这为新一轮修志提供了法律依据和保障。

    《四川省地方志工作条例》实施后，全国其他一些省份也学习四川立法经验，相继出台本省的地方志工作条例。2006年，国务院颁布了《地方志工作条例》，它是全国性地方志工作法规，标志着我国地方志事业走上了法制化、规范化轨道，确立了地方志工作的法律地位，结束了全国地方志工作无法可依的历史，是地方志史上的重要里程碑。它的制定，充分体现了党中央、国务院关于“加强文化法制建设”和“要重视哲学社会科学领域立法工作”的精神。

    首届修志工作由于没有统一的法律法规，各地编史修志带有很大的随意性和波动性，可以说，是各自为政。第二轮修志启动后，各地以《条例》为准绳，以提高志书质量为标准，制定了一系列的规范性文件，如四川省志编委制定了《四川省第二轮市县级志书编纂工作规定》、《四川省第二轮市县级志书编纂规范》、《关于加强地方志编纂工作保密管理的意见》、《四川省第二轮市县级志书审查验收办法》、《四川省市县级志书质量标准》等文件。这些规范的出台，使全省各级各部门修志工作有章可循，严格按照法律法规和规范的要求，编纂出了一大批高质量的志书、年鉴和其他地情读物，地方志事业逐步迈向一个持续、稳定、健康发展的新时期。

    三、法规的贯彻实施任重道远

    两个《条例》和一个《实施办法》是修志系统的“宝典”和“尚方宝剑”。如何学习宣传、贯彻落实好地方志法规是摆在修志工作者面前重要的任务，也就是如何使用好这把“尚方宝剑”的问题。

    （一）学习宣传是前提

    地方志法规是修志工作的保障和前提，最主要还是在于学习贯彻宣传和运用。首要是宣传贯彻。不仅要在地方志系统学习，营造依法修志的环境和氛围，还要采取多种形式的宣传活动，充分推而广之，在全社会、各行业、各单位部门中加大宣传力度，努力提高各级各部门领导和社会公众对《条例》和《实施办法》的认知度。要让各级党委、政府的领导了解，让与修志有关的人员了解，关注和熟悉修志法规的内容和实质。特别是修志系统人员，不仅要学习字面上的条条款款，还要掌握其条文的精神与内涵，弄懂每一条的规定与内在联系。

    （二）贯彻落实是关键

    《条例》和《实施办法》都规定了，县级以上地方人民政府应加强对本行政区域地方志工作的领导，将地方志工作纳入国民经济和社会发展计划，地方志所需经费列入同级财政预算。

    如何贯彻落实地方志法规的规定?具体地说，就是各级政府要履行法定职责，切实加强对地方志工作的领导，关心支持地方志工作，将地方志工作列入重要日程，依法开展地方志书、年鉴编纂工作，有效保证志书的权威。要认真落实修志工作行政首长责任制，及时研究解决地方志工作中的困难和问题。进一步稳定地方志工作机构，“加强干部队伍建设，不断加大对地方志工作的投入，做到领导到位、机构到位、人员到位、条件到位、经费到位，促进地方志事业与当地经济社会协调发展，并切实解决地方志工作发展不平衡的问题。

    我们要坚持“一纳入，五到位”的地方志工作方针，形成“党委领导，人大监督，政府主持，政协参与，各级地方志机构组织实施，各承编单位众手成志”修志格局。

    党委领导，就是各级党委要把地方志部门提出的有关修志工作重大事项（如机构、人事、经费、目标考核等），在党委常委会或书记办公会上，列入议事日程，加以研究决策。先决条件是，地方志机构负责人要运用好《条例》，积极向领导汇报，主动争取重视和支持，反映困难和问题，提出合理化的请求和建议。

    政府主持，就是政府按照党委的决定或根据地方志部门反映的情况和问题，由政府领导主持，召集相关部门或在政府常务会上，具体研究落实地方志“一纳入，五到位”工作、修志、编辑年鉴和地情文献资料等事宜。

    人大监督和政协参与，就是人大要把贯彻落实《条例》、《实施办法》纳入执法检查范围。政协要采取多种形式、不定期地听取地方志工作汇报，组织委员进行视察。人大、政协要把检查和视察形成的意见和建议，向同级和下级党委、政府通报，全面依法推进地方志工作平衡发展。

    《条例》和《实施办法》为推动第二轮修志工作起到了保驾护航的作用。但要把地方志法律法规的条款内容真正落实到实处，任务十分艰巨，任重道远。特别是法规的处罚条款，形式上规定得很严谨和完备，但落实起来十分困难，单靠地方志部门是落不到实处或很难落实。第二轮修志工作完成后，怎样进一步贯彻落实好《条例》和《实施办法》，才能使地方志事业持续、健康、稳定地发展，这是一个值得令人深思的问题。