《四川省志·综合管理志》-计划篇 概述

“计划”有三个层次的内涵。即：①计划经济的计划，这是作为经济制度而言的；②计划管理的计划，这是作为经济管理而言的；③工作安排的计划，这是作为日常工作方法而言的。本篇主要记述1949年以来，四川省历届政府编制或执行的经济计划。不同时期中央在川的派出机构及其活动，中央计划中涉及四川的部分，也在本篇中有所反映。

四川计划管理发端于本世纪二三十年代，成型于抗日战争时期。50年代开始，在社会主义公有制的基础上，逐步建立了完善、系统的计划管理体制。70年代末期以后，随着经济体制改革的深入实施，政府计划管理逐步改变为以宏观调控为主要方式的社会主义市场经济管理体制。

一

四川在本世纪二三十年代曾断续制定过经济发展计划，但并未具备实施计划的条件，因而基本上并未实现。

1928年，四川善后督办刘湘，接受胡庶华兄弟拟定的《开发华西计划书》。1934年4月，邀请中国工程师学会赴川考察，拟订经济建设计划，仅有少数项目实施。

1935年，经过军阀混战之后重新产生的四川省政府，为刷新政治，1937年公布了《四川建设三年计划纲要》。这个计划纲要分为十项内容：辅助中央完成国防建设；整饬警卫，巩固社会秩序；禁毒防病，增进人民健康；整理财政，改革征收制度；整理地政，增加土地效用；改进生产，增加社会富力；发展交通，辅助生产建设；改进金融，发展各项产业；改革教育，适应建设需要；革新县政，改进人民生活。

该计划制订不久，抗日战争爆发。四川省政府根据国民党中央政府的指示，又拟订了《四川后方国防基本建设大纲》，其提要为：

(1)尽力发展五大资源：即动力资源(煤、石油、水力)；金属资源(铁、铜、锑、金、铅、锌)；化学资源(硫、硝、盐)；粮食资源(米、麦、杂粮)；服装资源(棉花、羊毛、皮革)。

(2)创立或扩充八大工业：即钢铁、炼铜、兵工、机器、基本化学、水泥、纺织、伐木工业。

(3)修筑三大铁道：即成昆、成宝、成渝铁路。

为配合四川后方国防基本建设，自1937年7月芦沟桥事变之后，国民政府成立国家总动员设计委员会，国防工业在国民政府的统一部署下，大部分内迁到四川。沿海沿江一些民营厂、矿，也经国民政府督导，向大后方转移，迁入四川的最多。据统计，到1940年宜昌沦陷为止，陆续迁移四川的民营厂矿共为245家，内迁物资达9万多吨；迁移的地点，90%以上在川东，靠近重庆、巴县一带。沿海工业的内迁，初步奠定了四川近代工业的基础和四川后方的国防基本建设。

抗日战争期间，国民政府西迁，以重庆为陪都，以四川为抗日根据地，因而较为重视四川的开发与建设。1939年2月，在第一届国民参政会第三次大会上，蒋介石提议由大会推选熟悉川康情况，又对各项建设有特殊学识和经验的参政员组成国民参政会川康建设期成会，由期成会组成川康建设访视团，分赴川康各地视察实况，拟定川康建设方案，以便政府采纳实施。7月，视察团视察完毕，编成约90余万字的《川康建设视察团报告书》。该《报告书》就吏治、兵役、治安、禁烟与禁毒、财政与民生，经济建设、教育、民族事务及司法等若干方面，都提出了改进意见。关于经济建设，该《报告书》认为：“川康经济建设事件，无论振兴农林、开辟交通、整理水利、垦殖边荒、促进贸易、发展工业诸端，皆为当务之急。惟欲齐头并进，百废俱兴，一时亦不可能。何者宜先，何者应稍缓，宜有详细的考虑与设计”①（①国民参政会编印《川康建设视察团报告书》，1939年油印本）。

1939年9月，蒋介石亲自兼理四川省政府主席。10月15日，发表《告川省同胞书》，提示兼理川政之旨趣。12月5日，蒋介石亲手制订的《四川省施政纲要》，提交省务会议审订后颁布，其内容分为：治安与剿匪；禁烟；吏治；地方自治；财政金融；地政；卫生；经济建设；教育。其中，关于财政金融问题，提出了切实实行会计审计及公库制度；关于经济建设问题，除筹组生产建设计划委员会，集中各方专家，从事生产建设的调查及设计外，还筹组了四川省兴业银行，集中中央及地方和社会的资金，扶助四川省省营及民营建设事业的发展。

1940年4月8日，四川省生产计划委员会成立。9日，举行首次全体会议及分组会，研讨四川省经济建设纲领，并呈送蒋介石核定。19日，四川省政府省务会议通过1940年度施政计划。5月9日，蒋介石发表《四川省经济建设纲要》。该《纲要》由政策、组织、建设项目、经费四项组成。经济建设的政策分为社会化、合理化、科学化、制度化、组织化。经济建设机构方面，拟设置“四川省经济建设委员会”，作为推动研究及服务的中心组织。建设项目则拟定为土地、农林、工矿、交通、贸易、金融、垦殖、卫生等类为建设的主干。经费数额由省政府按实际需要，确定预算；资金筹措则由省府核定基金，并呈请中央核准发行兴业公债，作为兴办上述八项事业的投资。四川经济建设的政策与实施要项，开始确立。

1940年6月3日，行政院颁布川康经济建设委员会组织规程12条。该会以促进川康两省经济建设及其合理发展为宗旨，职责是关于经济建设的设计与审议事项；关于经济建设的提倡与协助事项；关于有关经济建设机构的联系事项。该会以川康两省政府的主席，经济、交通、农林、财政等部门的代表，以及两省的建设、财政厅长等为委员，并设若干聘任委员，由行政院指定一人为委员长，主持会议。

1946年4月27日，国民政府颁布还都令，同时指定四川为全国建设实验区。蒋介石在《告别四川同胞》的讲词中说：“今后四川同胞努力的目标，自当以建设为第一。今后中央对于各省建设的协助，无论人才经费，自然亦以四川为第一。只要大局安定，中央在此三年至五年之间，一定要将成渝、天成、叙昆、叙筑以及川康(西昌)五条铁路修筑完成，用全力来发展四川的交通，来奠定四川经济的基础，与提高四川同胞的生活。交通之外，还有电气事业。扬子江水闸规模宏大，已在计划之中，此时我还不能说定完成的期限。但中央一定要首先完成都江堰的大发电厂，使我们四川每个同胞都能蒙受其福利。”①（①周开庆：《四川与对日抗战》，台北商务印书馆，1973年。）

根据蒋介石对于建设四川为模范省的指示，四川省政府拟订了“建设实验区五年计划”。省政府主席邓锡侯在1947年6月20日向四川省参议会作施政报告，概述其内容时说：“建设实施区五年计划，应需经费，至为浩大，曾向财政部切商，已指定来源，即四川自筹一部分；中央尽量补助；利用外资”。对于成渝铁路及都江堰水电厂计划等，报告指出：“成渝铁路应需经费，土木工程等经费，已在国家预算内列入390亿。对法国材料借款合约，行将签字。所有该路经费，将来可不由本省负担，该路即改归国家建设。天成、黔南铁路，亦可望同时建筑。都江堰水电厂计划，已决定采用加拿大工程师计划，采用低坝办法。长寿水电厂，已商得资源委员会同意，扩充至66000千瓦，籍供川东工业需要。中央所办之威远铁厂、资蜀铁厂及资渝钢厂；北碚炼油锅炉，均已商准拨给本省，并已签订合同。关于日本赔偿物资，曾积极请求将工业上需用的火力发电机件及硫酸等物，全拨给本省。本省筹办肥田粉厂等，已邀化工专家侯德榜考察，其设置地点拟在隆昌或重庆等地，资金来源，拟在中央借用外款内设法，本省仍须酌情负担一部分”。①（①周开庆：《民国川事纪要》，台北四川文献月刊社，1972年）除省计划外，民国时期，四川也还制订过其他发展计划。

1940年5月，重庆升格为中国的战时陪都，原有的城市规模已不能适应，于是，在1940年10月1日，行政院通过《重庆陪都建设计划委员会组织章程》，设计陪都的整体建设计划。该《章程》提出：“陪都在战时为全国政治军事经济文化中心，战后亦必为西南政治经济之中心，故建设陪都，为配合战时平时两重性的建设。目前进行的步骤，第一期为调查工作与材料整理工作，藉以预计陪都的发展前途，进而订定陪都的范围与地位。第二期为陪都土地使用，布置、设计、交通网的规划及各区域的设计。第三期即进入具体设计阶段。”②（②周开庆：《四川与对日抗战》，台北商务印书馆，1973年版）

1942年元旦，陪都建设计划委员会在重庆市中央图书馆举行了第一届陪都建设展览会。对重庆市当时的情况以及发展计划，都以图片或统计数字展示。

1944年12月，重庆市政府奉国民政府令：“重庆市应研究一个以十年为期的建设计划，以利用防空洞、穿通地下公路线为主要项目之一。”③（③同上。）筹设了重庆市都市计划委员会，着手计划的研究与制订工作。到1946年4月，《重庆十年建设计划(草案)》完成。共分14章，约10万字，附各种图表约60张。各章内容为：概述；人口分布；工商分布；土地区划；绿地系统；卫星市镇；交通系统；港务设备；公共建设；居住规划；卫生设备；公用设备；市容整理；计划实施。该计划(草案)提出了计划范围、计划设想和计划原则三个方面的主要内容。

(1)计划范围：以半岛为中心，以沿河为主体，法定市区300平方公里；其交通调查与筹划，则扩至940平方公里。

(2)计划设想：①城市性质：以政治为中心，以商业为主，工业为辅；②人口：还都后的前五年预计为80万人，在改善航运、新修铁路及各项建设进展后，按1937年前的增长率计算，可增至150万人，如非常需要，可以300万人为最大的规模；③在国民政府还都后，全国社会均趋安定，农工矿商及一般产业均能正常发展，尤以四川的建设能逐步实行；④国家币制稳定，金融渐趋活跃，国家经济建设于1946年初开始进行，而其后能有30年不断的快速发展。

(3)计划原则：以交通、卫生及平民福利为目标，同时兼顾国计民生。计划本身：一是短期计划，以十年为期，以现有的问题及将来需要解决的问题为计划对象；其最大目的，在使本市有计划地、健康地发展成为华西的吞吐港埠、制造厂地和市民的安乐居所。二是长期计划，即从本市综合协调的远景着眼，作长期建设的计划。

上述四川省、重庆市政府制订了一些发展计划，在当时的社会环境中，基本都未真正实现。

二

1949年底，四川大部分地区已获得了解放。

尽管国民政府自抗战以来多次提出要在四川从事大规模的经济建设，但四十年代末，国民党政权留给人民政权的却是一个满目疮痍、残破不堪的破烂摊子。

到1949年，四川的工农业总产值(按1952年不变价格计算)为43．51亿元；其中农业总产值36．2亿元，占83．2%；作为国民经济发展水平主要标志的工业，其总产值仅7．31亿元，占16．8%。

四川的农业生产条件并不优越。全省除都江堰灌区200多万亩农田外，有效灌溉面积微乎其微。农业使用不上化学肥料。由于人口众多，人均耕地占有量很少。农业生产主要依靠手工和畜力牵引的简单农具。农业生产力水平低下，1949年的主要农产品年产量：粮食144．5亿公斤、棉花1．53万吨、油菜籽15．5万吨、花生7．4万吨、甘蔗56．9万吨、蚕茧0．49万吨、茶叶0．46万吨、柑桔3．6万吨。年末存栏生猪1019万头、大牲畜555万头、羊260万只。全省农副产品人平占有量只有粮食和甘蔗可以用公斤计算(人均粮食285公斤，甘蔗1．09公斤)，其余品种只能用“两”或“钱”计算；牲畜人均不到0．2头。1949年的四川，不仅是一个农业省，而且还是一个单一的粮食农业型省。在农作物播种面积中，粮食作物、经济作物和其他作物的比重分别为89．2∶5．3∶5．5。经济作物产值1．54亿元，与粮食产值的比例为1∶14．4。在农业总产值中，种植业所占比重为72．7%，林、牧、副、渔业合计仅占27．3%。种植业和林、牧、副、渔业的比例关系为2．7∶1。农业生产是一种典型的自给半自给农业。

四川的工业基础极其薄弱。在工业结构中，重工业仅占35．4%。全川工业主要集中在长江、嘉陵江、岷江沿岸的重庆、成都、万县、泸州、南充、乐山等城市，这些城市集中了全省工业的70%以上，其他广大地区则基本上没有近代工业。工业企业的规模也是以小型为主。到1949年，全省已经形成的数十万吨钢铁生产能力中，只能生产钢0．9万吨、铁1万吨；曾经年产50万吨的原盐，也减产至27．2万吨。1949年，全省生产机制纸2400吨、原煤201万吨、发电1．47亿度、生产水泥0．8万吨、原木5．42万立方米、棉纱1．2万吨、棉布1亿米、食糖2．45万吨。

在交通运输、邮电通讯方面，1949年，四川仅重庆附近有两条矿区铁路专用线，总长83．8公里，而且不能对外营运；公路运输中，通车里程8581公里，民用汽车4917辆，平均每3万人中拥有0．85辆汽车，每百平方公里土地有0．15公里通车公路；内河航运，全省虽有70%的县市可以通航，但除宜宾以下的长江河段和嘉陵江的合川至重庆段有130艘小吨位的机动船行驶外，其余全是木帆船；民用航空，不仅飞机质量差，并且航线和航班少，1948年客运量仅1万人，货运量约1000吨；邮电通讯方面，1949年全省有邮电局、所2872处，邮路总长度91475公里，其中步班邮路占85．2%；长途电信杆路长度8952公里，无线电台14处，全省仅30个市县通达长途电话，邮电业务总量为704万元。

在城乡市场方面，居民购买力水平低下，商业服务业网点稀少，门类残缺不全，规模狭小，而且绝大部分集中在城镇。

在财政金融方面，到1949年，全省财政收入仅4．42亿元，人平7．58元，财力十分薄弱。财政收入中，直接来自农民缴纳的农业税占60．6%，来自工商企业缴纳的税收(包括盐税)占37．33%。全省财政支出中的90%以上是非生产性开支，用于生产建设的支出仅占4．5%，基本上是一种消费性财政。1949年，国民政府逃亡前夕滥发纸币的破坏性政策，造成金融市场混乱、金银外币横流。

在城乡建设方面，1949年，全省城镇人口占全省总人口的4．3%，城市化水平低于全国平均水平。城市建设落后，市政公用设施缺乏，农民居住条件简陋，很多农民甚至缺乏固定住所。

在科技教育卫生体育方面，1949年，全省的学校集中分布在以成渝为中心的大城市及其周围地区。每万人中仅有大学生1．6人，中学生19．6人，小学生743人；文盲、半文盲占全省总人口的85%。全省的科研机构，仅有设立在重庆的“中央工业实验所”和“中央农业实验所”所属的“北碚农事试验场”以及设在成都的“四川省农业改进所”等几个单位，从事专职研究的科技人员数百人。全省卫生机构195个，专业卫生工作者2719人，平均每千人有0．047个卫生人员，0．034张病床，人均寿命35岁。体育设施方面，全省有条件很差的各类运动场地近500个。

在生产关系方面，近代资本主义经济微弱，四川农村中封建生产关系占统治地位，剥削方式原始，实物地租和劳役地租普遍存在，人身依附特征明显。土地高度集中，大城市邻近地区，地主阶级兼并土地严重。在成都平原，地主阶级占有80%的土地，重庆市占人口2%的地主占有95．6%的土地。占川康两省面积一半以上的少数民族聚居区，还保留着奴隶制度。在这些地区，农耕技术有的还停留在刀耕火种的阶段。

1949年，四川的工农业生产有一定基础，但凋残破产的城乡经济亟待恢复，旧的阻碍生产力发展的生产关系需要改变。这就是四川建立计划经济体制的起点。

三

四川省的计划管理体制是人民政权建立后，在生产资料公有制的基础上逐步建立起来的。

1949～1952年为国民经济恢复时期。四川各地人民政权主要发挥了财政、金融、税收、商业的作用，采用高度集中的管理办法，对国民经济进行管理。经过三年的努力，四川基本上结束了长期通货膨胀的局面，稳定了市场物价，统一了财经制度，在工农业生产恢复和发展的基础上，实现了财政收支平衡。实行计划经济，有计划地组织建设事业的政治条件和必要的经济基础，已经基本具备。

1949年9月30日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定：中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划，拟定中央和地方在经济建设上分工合作的范围，统一调剂中央各经济部门和地方经济部门的相互联系。根据这一规定，建国后，中央人民政府着手从各方面建立计划管理的制度。首先是在原中央财政经济委员会内设立计划局，这是一个带全国性的计划管理机构。同时，中央各部及其所属单位也分别设置了计划司、处、科等机构。

在当时的各大行政区和省(市)、自治区人民政府的财经委员会内，也分别设置了计划局、科等机构。西南财委、川东、川南、川西、川北行署、西康省、重庆市都设有计划室，计划室下设科，计划工作由计划室抓总。1952年9月，撤销四个行署并成立四川省人民政府后，在四川省财政经济委员会内部成立了统管全省计划工作的计划室。

1952年8月，中央财经委员会公布《国民经济计划编制暂行办法》，规定了统一的国民经济计划的主要内容、编制的程序和方法。同年年底，成立国家计划委员会，由国家计委制订《编制国民经济年度计划暂行办法》(草案)。

1953年，中央发出《关于建立与充实各级计划机构的指示》，要求中央人民政府所属各经济部门和文教部门，必须建立和健全计划机构，并把计划机构逐级建立到基层企业单位。四川省的计划委员会也开始筹建。

根据政务院1954年6月7日第46号通知的要求，四川省计划委员会(简称省计委)在四川省财政经济委员会析出计划室的基础上，于1954年12月25日正式宣告成立。随后，各地、市、州、县、省政府各部门以及各企业都陆续成立了计委、计划处或计划科(股)等计划机构。到1957年，四川全省基本形成了系统的计划工作机构网。迄止1965年，计划管理制度仍在充实完善。1966～1976年十年文革期间，计划管理工作遭到冲击，国民经济计划无法保证实施。

1978年后至今的十几年，实行改革开放是计划经济逐步向社会主义市场经济改革的时期。十几年时间，按照社会主义市场经济的基本走向，把计划当作经济社会管理的一种手段而不是社会经济制度，针对原有计划经济的弊端，对计划的方式、范围、指标、方法、手段等都进行了逐步的改革，搞活了经济，解放和发展了生产力，国民经济和社会事业都取得了迅速发展。目前，这一改革正在继续向前推进。四十多年前后两个不同阶段的实践，极大地丰富和发展了社会主义计划管理的理论和实践。

综观计划管理发展的历程，大致有这样几个显著的特点：

(1)民国时期，曾经断续制订过经济发展计划，大多未能付诸实施。

(2)从50年代初开始，计划管理逐步正规化、系统化；编制计划和实施计划成为社会经济生活的基本构架：解放后，四川省同全国一样，在国民经济经历4年恢复时期以后，把计划经济作为国家的一项基本经济制度加以确立，加上国民经济和社会发展的需要，经济计划的编制与执行，成为历届政府的一件大事和整个经济社会生活中的一项重要内容。计划管理工作逐步形成了年度计划、五年计划，中央计划、地区计划、基层计划，综合计划、专项计划等。列入本篇的，以五年计划、省级计划、综合计划为主。年度计划的编制与执行在五年计划中反映，中央计划涉及四川的部分及中央派出机构在四川的重要活动及一些确属重要的专项计划，也列入了本篇。

(3)50年代以来的计划管理，从计划的性质与定位、制定计划的指导思想、计划管理的方法与手段等方面看，总体上以1978年中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议为界，划分为两个不同的阶段。1978年前的28年，属传统的计划经济时期。计划经济不仅是经济社会管理的基本方法，而且是国家的一项基本制度。在这28年中，尽管计划的编制、执行及所取得的效果，在不同的时间有所不同，但是，政府直接管理经济的方式，

无所不包的计划范畴，偏重于实物量的计划指标体系，单一行政计划管理的手段，以及计划的指令性、强制性，却是这一时期各个阶段的基本特征。这一时期，凭借计划经济集中人力、财力、物力的优势，进行了较大规模的经济建设，取得了重大的成就。由于指导思想上以阶级斗争为纲，各种运动不断，使本来属于认识范畴的计划编制出现了许多问题，计划的随意性增大，一些时候往往一年计划、计划一年，许多计划未经审批或组织实施。1978年以后，实行改革开放，使计划逐步按照社会主义市场的基本走向，当作经济社会管理的一种手段而不是社会经济制度，在方式、范围、指标、方法、手段等方面进行了改革，发展了生产力，国民经济和社会事业取得了迅速发展。

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